De politieke besluitvorming over beleid is een doorlopend proces. Niet al het beleid dat in deze raming is opgenomen heeft dezelfde status. Het vastgestelde beleid, waarvoor de politieke besluitvorming is afgerond, is het meest zeker. Maar er is ook nieuw energie- en klimaatbeleid aangekondigd. De politieke besluitvorming over dit zogenoemde voorgenomen beleid is nog niet afgerond waardoor het effect van dit voorgenomen beleid inherent onzekerder is. Zo was het Kabinet Balkende IV voornemens een kilometerheffing in te voeren, maar door de val van het Kabinet is dit op losse schroeven komen te staan. Deze referentieraming maakt daarom onderscheid in beleidsvarianten, te weten een variant die alleen de effecten van vastgesteld beleid in kaart brengt en een variant die de effecten van het vastgestelde en voorgenomen Schoon en Zuinig beleid in kaart brengt. Om het effect van het Schoon en Zuinig beleid in zijn totaliteit te kunnen duiden, wordt ook een variant zonder Schoon en Zuinig beleid onderscheiden. Een volledig beleidsoverzicht is opgenomen in bijlage B van het rapport. De respectievelijke hoofdstukken bespreken alleen die beleidsonderdelen die een substantieel effect hebben en streven niet naar volledigheid.

De uitgangspunten voor het vastgestelde beleid zijn zo veel mogelijk afgeleid uit openbare stukken en waar nodig afgestemd met de betrokken departementen. Al het beleid waarvoor de besluitvorming in oktober 2009 was afgerond wordt als vastgesteld beleid beschouwd.

Het voorgenomen Schoon en Zuinig beleid is primair ontleend aan het werkprogramma Schoon en Zuinig en aangevuld met overige voorgestelde maatregelen omtrent energie- en klimaatbeleid, zoals de opslag op de elektriciteitsprijs om extra subsidiegelden voor hernieuwbare energie te genereren. Daar waar de concretisering van het voorgenomen beleid onvoldoende was om door te kunnen rekenen, hebben de departementen aangegeven van welke maatvoering deze referentieraming moest uitgaan.

Alle beleidsvarianten hebben dezelfde aannames voor economie, demografie en energie- en CO₂-prijzen. Het enige verschil is het veronderstelde beleid.

Demografische en economische ontwikkelingen

De milieudruk in de periode 2010-2020 is berekend tegen een achtergrond van demografische en economische ontwikkelingen, gebaseerd op een zo realistisch mogelijke inschatting. Demografische ontwikkelingen zijn ontleend aan CBS-prognoses over de omvang van de bevolking en de ontwikkeling van het aantal huishoudens. De macro-economische groei is gebaseerd op de structurele groei van de arbeidsproductiviteit van 1,7% per jaar, zoals het CPB die hanteert voor lange-termijn studies en van een inschatting van de groei van de beroepsbevolking.

Omvang van de bevolking

De omvang van de bevolking is gebaseerd op de meest recente bevolkingsprognose van het CBS (van Duin, 2009). De bevolkingsomvang groeit volgens deze prognose van 16,4 miljoen in 2008 naar 17,0 miljoen in 2020 (Tabel 1), gemiddeld 0,3% per jaar. Er is sprake van een afnemende bevolkingsgroei: in het afgelopen decennium bedroeg de jaarlijkse groei nog gemiddeld 0,5% per jaar. Het CBS geeft ook een onzekerheidsbandbreedte voor de omvang van de bevolking in 2020, maar hanteert daarbij een ander betrouwbaarheidsinterval dan het hier gehanteerde betrouwbaarheidsinterval van 90%. Uit de onzekerheidsbandbreedte van het CBS kan echter wel een bandbreedte afgeleid worden voor een 90% betrouwbaarheidsinterval. Deze bandbreedte loopt dan van 16,5 miljoen tot 17,5 miljoen personen.

Ondanks de verwachte toename van de bevolking, zal de potentiële beroepsbevolking, het aantal personen tussen 15 en 65 jaar, het komende decennium met gemiddeld 0,1% per jaar afnemen. Dat is historisch gezien een unieke ontwikkeling voor Nederland. Hoewel het totale aantal personen jonger dan 65 jaar afneemt, neemt het aantal personen tussen 15 en 34 tot en met 2020 nog met bijna 0,4% per jaar toe (Tabel 1). Dit wordt mede veroorzaakt door de blijvende immigratie van personen. Een groot deel van de immigranten behoort tot de leeftijdscategorie 15-35 jaar. Het aantal personen dat ouder is dan 65 jaar zal toenemen van 2,4 miljoen personen in 2008 tot 3,4 miljoen personen in 2020. Het aandeel van de 65-plussers in de totale bevolking neemt dan toe van 14,7% in 2008 naar 19,7% in 2020.

Tabel 1 Bevolkingsontwikkelingen 2008-2020 volgens CBS

	2008 [mln]	2010 [mln]	2020 [mln]	Jaarlijkse groei 2008-2020 [%]
Totale bevolking	16,4	16,5	17,0	0,3
0-14 jaar	2,9	2,9	2,7	-0,6
15-34 jaar	4,0	4,0	4,2	0,4
35-64 jaar	7,1	7,1	6,7	-0,4
65+ jaar	2,4	2,5	3,4	2,8
Potentiële beroepsbevolking	11,1	11,1	10,9	-0,1

Huishoudens

Volgens de huishoudensprognose van het CBS zal de komende jaren een verdere huishoudensverdunning plaatsvinden. Het gemiddelde aantal personen in een particulier huishouden neemt af van 2,24 in 2008 naar 2,14 in 2020 (van Duin en Loozen, 2009). Het aantal huishoudens neemt hierdoor sneller toe dan de bevolking. (Tabel 2). Het aantal huishoudens groeit daarmee van 7,2 miljoen in 2008 naar 7,9 miljoen in 2020. De onzekerheidsbandbreedte voor het aantal huishoudens in 2020 is 7,3 tot 8,5 miljoen.

Tabel 2 Aantal huishoudens en verdeling aantal huishoudens naar grootte

	2008 [mln]	2010 [mln]	2020 [mln]	Jaarlijkse groei 2008-2020 [%]
Bevolkingsomvang	16,41	16,54	17,01	0,3
Totaal aantal huishoudens	7,24	7,35	7,86	0,7
Eenpersoonshuishoudens	2,57	2,64	3,01	1,3
Meerpersoonshuishoudens	4,67	4,72	4,85	0,3
Gemiddelde huishoudgrootte	2,24	2,22	2,14	-0,4

Macro-economische ontwikkelingen

De referentieraming gaat uit van een structurele groei van de economie, gebaseerd op de structurele groei van de arbeidsproductiviteit en op de groei van de werkgelegenheid. Voor de arbeidsproductiviteit houdt het CPB een structurele groei aan van 1,7% per jaar aan (CPB, 2006). Op werkgelegenheid wordt later ingegaan.

De referentieraming houdt rekening met de effecten van de kredietcrisis. Door de kredietcrisis is er in 2009 en 2010 sprake van economische krimp. In de referentieraming wordt gebruik gemaakt van de economische prognoses voor 2009 en 2010 van het CPB uit het Centraal Economisch Plan 2009 (CPB, 2009). Het CPB verwachtte destijds voor 2009 een krimp van 3½% en in 2010 van ¼%.

De negatieve economische groei voor 2009 en 2010 heeft ook gevolgen voor de groei in de latere jaren. Door de kredietcrisis zal de werkloosheid namelijk oplopen, en door de hogere werkloosheid zullen de lonen minder snel toenemen. De lagere groei in loonkosten betekent dat bedrijven minder geneigd zijn om te investeren in een hogere arbeidsproductiviteit om kosten te kunnen besparen. De groei van de arbeidsproductiviteit zal daardoor onder druk komen staan. Voor de periode 2011-2020 ligt de gemiddelde jaarlijkse groei van de arbeidsproductiviteit daardoor onder het structurele niveau en wordt uitgegaan van een groei van 1,4% per jaar. Door deze lagere groei van de arbeidsproductiviteit zal er minder werkgelegenheid verloren gaan en zal de werkloosheid in 2020 afnemen tot het niveau zoals het gemiddeld over het afgelopen decennium is geweest.

Werkgelegenheid

De werkgelegenheid is afhankelijk van vraag en aanbod van arbeid. De ontwikkeling van het aanbod van arbeid (of de beroepsbevolking) is afhankelijk van de ontwikkeling van de potentiële beroepsbevolking en de toename van de. De potentiële beroepsbevolking neemt tussen 2011 en 2020 met 0,1% per jaar af. De arbeidsparticipatie zal echter naar verwachting nog toenemen in het komende decennium. Door de hogere werkloosheid als gevolg van de kredietcrisis zal dit echter bescheiden zijn. Met een jaarlijkse groei van de arbeidsparticipatie met 0,1% per jaar verandert de omvang van de beroepsbevolking tussen 2011 en 2020 niet. De ontstane werkloosheid door de kredietcrisis lost in 2020 weer op en komt op een normaal niveau uit. Dit betekent dat de werkgelegenheid in de periode 2011-2020 met 0,3% per jaar toeneemt.

Bij een groei van de arbeidsproductiviteit van 1,4% per jaar en een groei van de werkgelegenheid van 0,3% per jaar, is de economische groei tussen 2011 en 2020 gemiddeld 1,7% per jaar (Tabel 3).

De groei van zowel de arbeidsproductiviteit als de werkgelegenheid fluctueerde in het verleden sterk van jaar op jaar. Over een langere periode bezien is de gemiddelde fluctuatie minder groot. Rekening houdend met de fluctuatie in het verleden, is in deze raming een bandbreedte aangehouden van 1 tot 2,5% economische groei voor de periode 2010-2020.

Box 1 Overeenkomsten en verschillen met de middellange termijn raming van het CPB

Het CPB heeft in maart 2010 een economische verkenning voor de periode 2011-2015 uitgebracht (CPB, 2010b). Het CPB gaat voor de periode 2011-2015 uit van een gemiddelde groei van 1,75% per jaar. Dit komt ongeveer overeen met de economische groei van 1,7% per jaar die in de referentieraming voor de periode 2011-2020 wordt gehanteerd. Van de onderscheiden vraagcategorieën verwacht het CPB een hogere groei voor de uitvoer en de investeringen en een lagere groei voor de particuliere consumptie en de overheidsconsumptie dan de referentieraming. Dat kan er op duiden dat de basisindustrie en de landbouw, die relatief sterk afhankelijk zijn van de uitvoer, volgens de CPB-prognose sterker zullen groeien dan in de referentieraming het geval is. Het CPB geeft echter geen prognoses voor de sectorale ontwikkelingen. De macro-economische groei voor de referentieraming is in mei 2009 geraamd terwijl de MLT-raming van het CPB op 16 maart 2010 werd gepubliceerd.

Consumptie

Het besteedbare inkomen en de consumptie zullen door de kredietcrisis volgens het CPB in 2009 en 2010 afnemen. In de periode 2011-2020 blijft het besteedbare inkomen iets achter bij de economische groei, omdat andere uitgaven die uit de economische groei gefinancierd moeten worden, sterker zullen groeien. Het besteedbare inkomen blijft daardoor 0,1% per jaar achter bij de economische groei. De afgelopen decennia zijn de consumptieve bestedingen ongeveer 0,3% per jaar sneller gegroeid dan het besteedbare inkomen. Voor de periode 2011-2020 wordt, conform de afgelopen decennia en conform de beschreven scenario's in Huizinga en Smid (2004), aangenomen dat de groei van de consumptieve bestedingen gemiddeld 0,3% per jaar hoger zal liggen dan de groei van het besteedbare inkomen.

Tabel 3 Jaarlijkse groei economie, besteedbaar inkomen en consumptieve bestedingen

	Groei per hoofd [%]			Groei NL economie [%]
	2009	2010	2011-2020	2009	2010	2011-2020
Economische groei (BBP)	-3,8	-0,8	1,4	-3,5	-0,3	1,7
Besteedbaar inkomen	-0,6	-0,8	1,3	-0,3	-0,5	1,6
Consumptieve bestedingen	-0,6	-0,8	1,7	-0,3	-0,5	1,9

De groei van de consumptieve bestedingen is niet gelijkmatig verdeeld over de verschillende typen uitgaven door huishoudens. Bestedingen aan voedsel, kleren, huur- en huurwaarde en aan gas, elektriciteit en water nemen minder sterk toe dan het gemiddelde; uitgaven aan vakanties en vrije tijdsbesteding groeien juist sterker.

Ontwikkelingen in productiesectoren

Voor het bepalen van de milieudruk is vooral de economische ontwikkeling van de afzonderlijke productiesectoren van belang, omdat ze onderling sterk verschillen in milieudruk per geproduceerde euro. De kredietcrisis treft vooral de industrie (Tabel 4). De krimp in de industrie is daardoor in 2009 en 2010 veel groter dan de krimp van de hele economie. De quartaire diensten (niet-commerciële dienstverlening) en de overheid hebben veel minder last van de kredietcrisis. In die sectoren treedt nog een groei op in 2009 en 2010.

In de periode 2011-2020 zijn de verschillen in groei tussen de verschillende sectoren minder pregnant dan in de crisisjaren 2009 en 2010. De tertiaire diensten tonen in 2011-2020 een hoger dan gemiddelde groei, evenals de industrie. Binnen de industrie is de chemische industrie de sterkste groeier. Ook de groei van het basismetaal ligt boven het gemiddelde van de industrie. De voedingsmiddelenindustrie kent een wat lagere groei. De groei van de overige sectoren blijft ver achter bij de gemiddelde economische groei. Dat komt vooral door de delfstofwinning, die tussen 2011 en 2020 fors zal krimpen vanwege de afnemende gaswinning.

Tabel 4 Jaarlijkse groei van de bruto toegevoegde waarde naar sector

	2009 [%]	2010 [%]	2011-2020 [%]
Landbouw	-3,4	0,8	1,5
Industrie	-7,9	-0,7	1,9
Tertiaire Diensten	-4,0	-0,4	2,3
Quartaire diensten en overheid	1,4	0,9	1,7
Overig	-3,1	-0,8	0,3
Totaal	-3,5	-0,3	1,7